清徐水权改革在艰巨中推动

　　水是人类生存和发展不可替代的资源，是经济社会发展的重要物质基础，也是生态环境的控制性因素。我国是一个水资源严重短缺的国家。一方面，人口的增加、经济的发展对短缺的水资源提出了更高的保障要求；另一方面，在水资源开发利用的各环节中存在着严重的结构性、生产性、消费性浪费问题。

　　山西省是一个水资源相对缺乏的省份，全省多年平均水资源总量为123.8亿立方米，人均占有水资源量仅为387立方米，为全国平均值的20%，干旱缺水一直是制约该省国民经济和社会发展的主要因素。如何通过建立节水型社会、提高水的利用效率、以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展，显得尤为迫切。

　　山西省太原市清徐县作为全国水权改革的试点县，从2003年开始酝酿水权制度改革，并将《县域节水型社会建设实践与关键技术研究》项目提上了日程。在这场为时十余年之久的水权改革进程中，虽然困难重重，但是，在各级水务主管部门的支持下，在基层村干部的配合下，在水利专家的指导下，清徐水权改革取得了一定成效：工农业以及生活用水量得到控制，地下水开采总量在减少，水位得以回升，农民收入提高经济社会发展需求与水资源不足的矛盾得以缓解，水资源可持续利用的基础初步奠定。

　　如果说水权改革是节水的一条重要途径，那么，清徐县的水权制度改革对我国其他地方有何借鉴意义？其经验能否在其他地方进行推广？随着改革的进一步深入，可能还会面临怎样的困难和瓶颈？带着这些问题，中国经济时报记者于2014年11月下旬赴清徐等地进行了调查。

　　水权改革的缘起

　　记者在采访中了解到，清徐水权改革的核心就是以农业节水灌溉为主，工业节水、生活节水齐头并进。探索建立“以初始水权分配为核心的宏观总量控制和微观定额管理、用水计量控制监测、节水工程建设、政策制度保障”等四大体系，并对水资源使用权进行四级分配：一级分配到行业、二级分配到乡镇、三级分配到村、四级分配到取水工程及用水户。以核发企业取水许可证、农户水权证的形式，明确各村、企业、用水户及每个农户的水资源使用权。其改革的主要参照蓝本为《县域节水型社会建设实践与关键技术研究》。

　　太原理工大学水利科学与工程学院教授樊贵盛作为《县域节水型社会建设实践与关键技术研究》项目的总设计师，对清徐水权改革的背景、方案制定以及推进过程中的艰难深有体会。

　　他在接受中国经济时报记者采访时表示，我国是一个水资源贫乏的国家，水资源供需矛盾非常突出。近年来，党中央、国务院非常重视节水型社会建设。我们必须改变过去传统的高消耗、高污染、高排放、高浪费的用水增长模式，向全面节约、高效利用和有效保护水资源转变。通过积极探索建设节水型社会，走资源节约、环境友好的发展之路。

　　以清徐为例。水权改革之前，在水资源供需矛盾日益突出的情况下，主要通过两种途径勉强维持经济社会发展：其一是靠地下水的超采，经详细分析计算，清徐县多年平均地下水超采量在1600万立方米—2000万立方米，以地下水生态环境的破坏为代价，换取经济社会发展对水资源的需求；其二是部分土地不进行灌溉或实施非充分灌溉，以牺牲作物产量、减少农民收入为代价来维系水资源的供需平衡关系。

　　樊贵盛还解释说，用水总量控制和定额管理的水资源管理新思路对缓解清徐水资源供需矛盾具有现实意义。用水总量控制是指对某流域、地区、部门、行业、单位使用水资源权利的控制。用水定额管理是指对用水过程中单位产值、单位产品用水量的控制。用水定额管理与水资源的微观管理相对应，其实施体是各用水户。

　　据樊贵盛介绍，用水总量控制和定额管理的思路是2001年10月时任水利部部长汪恕诚提出的，这一思路的提出，在我国水资源管理方面掀起了一场革命。2002年12月17日，水利部印发了《关于开展节水型社会建设试点工作指导意见》(下称《意见》)，同年，山西省水利厅根据水利部《意见》，按照水资源的可持续利用促进经济社会可持续发展的治水新思路，在全省范围内开展了节水型社会试点工作，并以晋【2003】468号文件正式批复“县域节水型社会示范建设与关键技术研究”项目。

　　而“县域节水型社会示范建设与关键技术研究”项目，就是以我国节水型社会建设理论、方针、政策为指导，以县域水资源可持续利用和经济社会可持续发展为目标，以实现“用水总量控制和定额管理”为核心，按照“保证生活用水、稳定农业用水、调控工业用水、维系生态用水”的水资源配置原则，以水权科学分配体系、用水监测体系、节水工程体系建设为重点，从而确定了县域水资源的分配原则、方法和方案，并建立起了用水定额管理指标体系。

　　“清徐水权改革就是在这样的背景下诞生。”樊贵盛说。

　　在推进中不断完善和总结

　　建立节水型社会是一项复杂的系统工程，涉及方方面面。清徐水权改革在农村启动初期也遇到了不少困难，首先是一些农民的不理解和不配合；其次是节水设备和技术的不够先进；还有，经费也不足。

　　谈起该项目的研究和推广过程，樊贵盛更是滔滔不绝：“当时我是怎么破题的？当时核心就是总量控制和定额管理，实现总量控制是 终目标，而总量控制必须从定额管理着手。首先是要摸清楚清徐全县水资源的家底，当时我带领八九个研究生，还有水利局的人，一个村一个村、一个工厂一个工厂地调研，把清徐县当前可用资源和用水状况做了详细分析，仅收集资料和调研就花了一年多时间。”

　　在樊贵盛看来，水和粮食不一样，粮食可以用汽车拉走，而水受一定区域和时空限制，分配时要考虑这些因素。“所以，我把水资源评价放到每个乡镇甚至每个村，给后期水量分配做了一个好的基础，同时对未来分配也作了预测，并对水权进行四级分配。”

　　按照樊贵盛的设想， 级分配到行业，包括农业用水、工业用水、人畜用水和生态用水。农业用水原则上每亩地分配170立方水；工业分规上和规下，以单位产品、产值核定用水量。第二级分配到乡镇，然后各个乡镇再分配到每个村，每个村再分配到每户村民和各用水户。

　　“对农民，我按饮水单元和取水单元来控制，一个村一台微机， 一个人给多少，一亩地给多少，全县192个行政村，定额不一样，这是个可变数，降雨量大，按平均降雨量，今年用不完放兜里，明年继续用。水权分配后成功不成功，这是关键问题。”樊贵盛说， 步是把资源量搞清楚，然后把用水量搞清楚。

　　记者在采访中得知，樊贵盛教授出生在山西吕梁孝义，也是农民之子，在考上大学之前曾在农村干了5年，当过乡镇水利员，把乡里小水库管得非常好，他了解农民需要什么，农村水利怎么搞，这为他日后的水利研究方向提供了很大帮助。

　　谈起下田头安装节水设施、推广项目遭到村民反对以及与厂家反复磨合的情景，樊贵盛至今记忆犹新。“设备发展更新到五六代，这过程确实艰难，我要求人家达到什么精度，有时人家做不到，我就不让，就因为这个不知道跟厂家吵了多少架。”

　　樊贵盛说，对厂家主要是功能上的要求，比如设备刚装上，晚上打雷就穿透了，第二天就不能工作了，他要求厂家避雷系统必须完善。一开始计量控制是解决开机和关机的问题，比如一小时用了多少水、信息丢失问题。老百姓一家一户买了卡，哪天折了，信息读不出来，或是丢失了，里面又有钱，老百姓就会闹，说我里面有200元钱，怎么办？他边向记者介绍当时的情况，边用手比划着。

　　“针对这些情况， 我出主意搞了个双核的，365天每时每刻谁家在取水，我往出一调，你家哪天买了多少水，用了几次，还剩多少钱，都清清楚楚。光研究这个我们就用了一年时间，这个卡就和银行储蓄卡一样，终端计算机都有记录，读卡储存记录功能都有。一开始一户好多卡，后来通用了，就一户一卡，这个卡在各个井上都能用。”樊贵盛说。

　　清徐县水务局工程师韩玉兰现已退休，她参与了清徐水权改革的全过程，也体验了改革进程中的酸甜苦辣。她告诉本报记者，按照水权分配方案，农户原则上一亩地给予分配170立方水，而企业则按万元产值分配水量，根据不同行业分配不同用水量。相比之下工业节水比农业好推，企业自己就会节水，当然也有不够的时候，不够就用地表水置换地下水。而农业节水推广难度较大，在推广过程中遇到不少阻力。

　　“刚开始，包括村干部、村民都不接受，大家各有各的心思。以前村里管井的，有了这个设备，手里的权就小了；还有村干部，他管的井他说了算。”韩玉兰说，为此，他们开了不少培训会，一个村一个村地组织，村干部包括村长、副村长，还有水管员、会计、电工等，一个村起码要培训五六个人，给他们讲设备的功能以及水权改革的好处、意义，先把这些领头人的工作做好，再让他们去给村民们讲解。每年培训五六期管理人员，现在还在培训软件管理升级，以前培训还得管他们吃饭，我们把厂家叫来，一起到田间地头亲自教他们怎么安装使用设备。

　　韩玉兰告诉记者，到了2007年，农民们基本把设备都安装完了，安了1200多台机器，但那时设备还没这么多功能，于是边更新设备，边搞水权改革，在使用过程中发现问题就让厂家研究和改进，不行就一次次地改，那时没有哪个企业有定型的产品，后来这十几年慢慢逐步完善了。那时用的取电卡像银行的IC卡一样，用的时候插上，用完了再拔，现在已更新到第五代了，是个多功能的双核磁卡。

　　“在推广过程中，我们和农民、厂家吵过不少架，有时跟他们说理说不清就吵。有一次，我们去安装设备，让农民把葡萄架子挪一下，他就是不让，说能不能把设备安到别人家里？有的农民还说我们是在帮助强盗富口袋。总之，六七年坚持下来，很辛苦。但现在想起来还是很欣慰的，我学的是水利专业，干的也是这个工作，很快乐。”回想起往日推广的艰难过程，韩玉兰至今还深有感慨。

　　当记者问及为何不用水表计量而用电表计量时，韩玉兰解释道：这是大家集思广益想出来的办法，多少年来，农民习惯用电计量。刚开始实验用水表计量，厂家来是按工厂的需求设计，但不适合农村水表在野外的情况，农村夏天高温三四十摄氏度，冬天低温到了零下几十摄氏度，温差大，用水表不适合，水表经常坏，特别是冬天会冻裂。还有，农村电压不稳，再者农民大都是小学文化水平，有的甚至不识字。所以，给农村设计的电表都是简单、易操作的“傻瓜”电表，用电计量方便，看一下数字就行。

　　“我们经过科学的流量测试，一度电约出1.5—1.7立方米的水，当然，这也不是特别精确，比如冬天不用水，蓄水量大， 次用的出水量也大。”韩玉兰说。

　　太原市水务局农水处处长张秀生对水电折合的依据作了补充。他说，170立方水折合113度电的计算依据，当时是根据出水量，根据配套的电极，提多少吨水，耗费多少电，再把水折算成电，然后加了一点管理的费用，也就是在耗电的基础上加了一点电费。用水量控制太难，拿电控制好算，其实真正聪明的人在基层，实践出真知。

　　“当时大家在想怎么能更好管理，就和村里管水的人交流，然后想出了这个办法。从井灌区来看，这套东西，基本上是成熟的。”张秀生说。

　　再拿灌溉方式来说，目前有管道输水、喷灌、滴灌。而在推广过程中也存在一些问题。比如喷灌，在水利上说这是既省水又方便的一种方式，但是和现在农村小块经营不太适应。一块地里面，我家种的是黄瓜，他家种的是别的，而喷灌一喷就是几亩地，可能就是15米宽的一条子。在喷的过程中，你想喷，可是隔壁的不一定想喷，这样资源量不太好控制，所以 近几年基本上就改用管道输水，谁家要浇地了，阀门一打开，就输过去。这个既实现了节水又使管理向前迈了一步。

　　村民从不配合到逐渐接受

　　记者在采访中得知，虽然水权改革在清徐进行了10多年，但一些农民认为这限制了他们用水，每逢村干部换届选举时，就有一些别有用心的人利用水权做文章，向村民承诺：只要大家选他做干部，他就想办法放开用水，想用多少就用多少，这往往会导致一些地方水权改革受阻，执行不下去，特别是在河灌区。

　　“每当此时，我们还得下去给农民讲道理，这是一个很大的工作量，难度很大。”韩玉兰向记者坦陈，其实节水灌溉工程真正受益的还是农民，如果把节水灌溉贯彻到农民心中，成为农民的自觉行动，不要让政府推着走，变被动为主动，事情就好办了。但是，有的村没办法，村班子不稳定的时候就不好推。

　　2014年11月19日，记者赴当地的一些村庄采访时，正赶上村委会选举，当地主管部门以及一些村干部生怕记者惊动村民，担心节外生枝，悄悄地将记者领到田头进行采访。

　　高花村于2005开始水权分配和节水园区建设工作，也可以说是清徐县节水型社会建设的缩影。该村现有水地面积2247亩，全部为井灌面积。依据全县水权分配方案，分配给高花村地下水水权总量为40万立方米。全村20眼机井全部安装了机井远程实时计量控制系统，实行定额管理。农民按照先购水后浇地的用水模式刷卡浇地。在分配水权范围内所购的水量，节约归己，并可在同业间自由转让，但不得跨行业转让。水费根据用电量收取，农业灌溉用水每度电收费0.55元，工业及商业用水每度电收费1.5元。

　　徐沟镇高花村副村长续六虎告诉本报记者，高花村是太原市保护性耕作项目的示范村，设施比较齐全，覆盖比较早，全村20多口井，集体管理，谁家都能用，浇完地刷一下卡就行。

　　按照水权分配原则，一亩地分配170立方水，“我家种了10多亩地，秋天种玉米够用，种蔬菜不够用，不够用就找亲戚朋友借用，借用还不够就买高价水，平价是每立方水折合电价0.55元，高价0.65元，比平价水多掏1毛钱。缺多少不好说，看种什么作物。”续六虎说。

　　续六虎还告诉记者，刚开始推广的时候，村民不了解情况，所以不接受，还有反对的，但通过实际操作，大家觉得好管理，也安全，就慢慢地接受了。“这个比以前的好，以前是有一个闸，一开闸水就出来了，但是有跑了电、人触电的情况，不安全，现在这个安全了。”

　　续六虎手里拿着的取水智能卡(电卡)是第五代的，他边刷卡，边将圆形的智能卡递给记者看，“我们这个卡有防水等功能，还不容易折掉，过去经常有人弄坏了卡。村民们以前谁来都可以开闸，乱套了。现在一户一卡，好管理。”

　　“谁家用水都统一在这儿刷卡，这家地里对应的出水口管道就出水了，每隔25米(横向)有一个出水口，村里有20个井，管道埋在地下，水都够用。井是陆续投资挖的，每口井大概七八万元，有一部分是村里挖的，有一部分是水利部门挖的，各种渠道。”

　　另据续六虎介绍，出水口不是固定的，村里20眼井是根据地形的需要安置的，有些地有120米长，因此井在中间，两边都能浇水，既省水又好浇，老百姓省了水就省了钱。浇水的时候就像浇花一样，一个人开阀，一个人接上软管浇地。当然，随着庄稼长势、种植结构、土壤变化等因素，浇水的高度也不同。喷灌和滴灌要看种植需要，用软管的多。

　　记者在采访中了解到，北方和南方的种植不太一样，南方是种水稻，混合养殖；北方比如种玉米， 多种两年就要调整结构，因为土壤为玉米提供的养分在这两年里吸收完了，再种玉米就毁了，需要换品种，比如换种两年高粱，再换种西瓜等等。因为不同的作物浇灌的水量不同，因此，一亩地需要多少水只能是一个大概的数。

　　与续六虎同村的村民续福娃告诉记者，他家有10来亩地，水卡有的年份够用，有的年份不够用，所以蔬菜和玉米轮着种。

　　当记者问及水权改革的效果时，续六虎表示，“水费省了，产量高了，我们的收入自然提高了。”

　　他还掰着指头算道：以前一亩地浇水费用大概50块钱，现在30块钱左右，省了20块钱。以前种玉米每亩地是1000斤，现在能达1200—1300斤，产量提高了百分之二三十。农民也省了工，以前用5个小时，现在用3个或者3个半小时就能浇完，管道原来远，现在管道近了。以前浇水水流过来就得一个小时，现在打开就能用，方便多了。

　　据了解，高花村通过工程和管理措施，实现了区域水资源有计划开采、计量、监测、控制和管理。全村地下水开采量由2005年的74万立方米减少到2009年的31.2万立方米。2008年水位 回升0.77米，2009年与2008年同期相比水位又回升3.25米。

　　清徐县徐沟镇清德铺村于2009年启动水权改革，也遇到类似情况。该村书记郭俊明对记者说，清德铺村刚开始改革也有人反对，包括一些村干部也接受不了，原来能用10立方水，现在只能用8立方水，怕影响产量。于是，他组织召开村民大会，跟村民们讲道理，先和村民代表说改革的好处，可以节水和降低成本，然后到地里试验。

　　郭俊明还说，他们村有1800多人，670多户，全村4200多亩地，一户人家差不多20来亩地，一共装了22口井，一亩地分配171立方水，电价0.57元/度。2009年、2011年、2012年水差不多够用，2013年和2014年就用不了，种玉米多就用不了，种蔬菜就用得多。

　　记者问：你们是如何调节有限用水量的？

　　郭俊明答道：水是两年一个周期，村民自己调节用水。不够用的，都在想办法节水，有改用软管送水的；有把大畦化成小畦的；也有通过调整种植结构来控制水量，今年用得多，明年就种用水少的作物；还有的向亲友借或买高价水。 年用不了的水第二年用，第二年再用不了就给关系好的亲友，而实际上水用不完剩下的并不多。

　　清德铺村副村长游映牛对本报记者说，原来机井管理非常混乱，张三、李四都能私调，有村民浇完了地还给亲戚排队，有的甚至浇了水不交钱。现在都是用多少交多少，先交费后浇地，每个月的5日、15日、25日在村里缴费。原来水费一个小时10多块钱，水龙头在花花地流，浪费得很，现在村民就想办法节水了。

　　太原市政府新闻办公室新闻处处长杜晓光陪同记者一路采访，他见此光景也深有感慨：山西十几年、二十年前是水渠，有些灌溉水是远处的河流、水库流过来的，降雨的丰沛对庄稼有直接影响，过去是靠天吃饭，现在都是深井，通过人工控制调节保证了产量稳步增长。

　　杜晓光说，山西用水的历史基本是这样：解放以后五十年代是沿着公路挖渠；到了七十年代，号召用水泥砌水渠，防止不漏；八十年代是加了水泥圆管，防止蒸发；九十年代往地里放了点铁管；新世纪加了点电子设备。一个时代有一个时代的标志。

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